我国事业单位人事制度改革一直处于推进过程中。大多数事业单位在用人机制上采用编制化管理，单位人员的补充使用必须在规定的编制限额内进行。事业单位业务发展、职能转换等多种因素使得原有人员编制难以满足单位日常运行的需要，于是大部分单位通过补充编制外人员来满足用人需求。随着国内劳动法规环境的日益完善和劳动者法律意识的增强，大量编外人员的存在对当前事业单位人员编制管理、人事制度、财政拨付和事业单位改革带来了巨大的压力。因此，深刻剖析事业单位编外人员管理现状，密切联系当前国内政策法律环境，找到适合事业单位编外人员的用工模式，理顺、规范事业单位劳动关系，是促进事业单位的改革和发展，实现十二五规划中事业单位改革目标的关键。
一、事业单位编外人员管理现状
对于事业单位编内人员而言，随着聘用制的全面实施，编内人员从制度层面得以确立基本的聘用合同关系。但是大量的编外人员由于种种原因并未建立基本的劳动关系和福利保障，以致其成为阻碍改革的难点。那么事业单位编外人员的现状又是怎样的呢，基于东方慧博劳务派遣公司的对事业单位派遣业务的调研信息，我们发现事业单位编外人员这一群体有着如下特征。
（一）人员现状
目前，编外人员现状可以用12个字来概括，即“数量众多，岗位多样，结构复杂”。
1.数量众多
经过东方慧博劳务派遣公司调查发现，目前北京市仅一个城区属各事业单位及政府和各委办局，现有编外人员总计超过2万名。编外人员不仅数量众多，而且分布面也很广。从区政府到各委办局，再到各街道办事处都有大量的编外人员，几乎涉及所有岗位，在一些基层事业单位尤为突出。
2.岗位多样
根据《事业单位岗位设置管理试行办法》(国人部发〔2006〕70号文)中对事业单位管理岗位、技术岗位和工勤岗位的三种岗位分类，我们经过分析发现编外人员实际上已经遍布于这三种性质的岗位，具体涉及管理工作岗位（其中部分人员还具体从事行政执法工作）、专业技术岗位、社会工作岗位等多种类型，但是主要集中在工勤岗位上。
3、结构复杂
由于编制外人员的岗位多样，对人员的素质要求不一：学历上，从中专到博士；年龄上，从刚刚达到劳动年龄到退休反聘；专业技术能力上，从无任何技术等级到高级水平。
（二）用工管理特点
1、关系复杂
编外人员关系主要是从两个方面而言，其一是指编外人员的用工关系复杂，其二是指编外人员的人际关系复杂。
编外人员用工关系情况复杂主要体现在以下几个方面：
（1）有些事业单位从未与编外人员签订过劳动合同，因此其社会保险和住房公积金更无从谈起；特别是在一些大的事业单位里，这种情况更为明显。
（2）部分编外人员虽然与其事业单位签订了劳动合同，但是单位并未按国家规定缴纳各项社会保险和住房公积金。
（3）在签订劳动合同编外人员中，劳动合同期限一般都是一年期劳动合同，而且90%以上的编外人员已经连续签了2次以上的用工合同，按劳动合同法规定大部分编外人员已经达到该签订无固定期限合同的条件。
（4）部分事业单位为了节约成本，使用了一些内退或退休的人员，同样相关劳务手续也未办理，对一些用工风险的规避意识较低，一旦发生工伤等事故将很难处理。
（5）此外，有些大的事业单位还存在部分借用人员或部队职工，且借调时间都在10年以上，劳动关系比较复杂。
上述问题的存在为事业单位留下了较大的法律诉讼和赔偿风险。
在人际关系复杂方面，事业单位聘用的编外人员相当一部分并非直接通过市场上招聘获取的，而是由内部人员推荐、安置家属或职工子女，历史渊源复杂。面对着这些错综复杂、利益交错的背景关系，使得事业单位的人员流动极为困难，更为调整规范劳动关系带来了不便。
2、管理难度大
编外人员管理难度主要体现在以下几个方面：
（1）缺少配套的管理制度，遇到问题较难处理；特别是劳动合同法实施后，需要员工签字确认的环节较多，一旦发生争议，事业单位会很被动。
（2）考核机制不健全，对此类人员缺少激励措施，难以调动员工积极性。
（3）部分编外员工薪酬较低，没有相配套的岗位管理和薪酬制度。
3、人员素质、层次跨度较大，需求多样，大概分为以下两种情况：
一种情况：一部分编外人员受过良好的教育，基本是本科以上学历，素质较高，人员相对比较稳定，这类员工的需求多样化，比如员工培训、定期安排体检、组织各种交流活动。
另一种情况：另一部分编外人员岗位多为保洁、服务员、厨师、电工等工勤岗位，人员文化水平不高，素质较低；由于用工单位的工资比起市场普遍偏低，员工对于薪酬比较敏感，流动性大；另一方面部分事业单位虽执行标准工时制度，但实际工作中很多岗位员工工作时间均不能完全按照标准工时制度执行，由于超时工作、加班费等问题引发劳动争议较多。
二、事业单位的改革目标以及外部法律环境分析
国家及北京市的十二五规划提出，积极推进事业单位分类改革，在事业单位人事管理、收入分配、社会保障、绩效激励和法人治理结构等改革方面取得明显进展。这无疑是从政府的角度上阐述的事业单位改革目标。劳动关系作为事业单位人事管理的重要部分，其规范性势必在很大程度上影响事业单位改革的进度和成功与否。
在外部法律环境方面，随着劳动合同法等一系列法律的实施，尤其是《社会保险法》的颁布和即将实施，雇主在用工过程中的法律责任更加清晰和透明，劳动用工的法律体系日益完善，编外人员劳动关系有了明确的法律依据和保障，事业单位面临的劳动用工风险更加显性化，创新用工模式，合法规避历史用工风险，规范编外人员的劳动关系管理正成为事业单位一个不容忽视的问题。
因此，在国家十二五规划事业单位改革的目标的新形势和新环境下，我们认为通过劳务派遣用工模式规范编外员工的劳动关系，防范劳动用工风险和控制用工成本，降低管理难度，对于保障改革的平稳过渡和实现改革目标，都具有深远的意义。
三、当前形势下事业单位派遣制用工模式的价值体现
在劳动合同法等相关法律出台之前，事业单位人员聘用可以说一直缺乏一部等级较高的法律规范作为指导，在实际执行过程中编内人员人事关系的调整实质上是参照《公务员法》执行，而编外人员的用工管理由于劳动法规执行性原因，实质上是游离于法律之外的，用工风险也开始慢慢积累。随着《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁条例》等一系列具有较强可执行性的法律法规颁布实施后，事业单位编外员工的劳动关系才有了明确的法律依据。如《劳动合同法》第2条规定：“国家、事业单位、社会团体和与其建立劳动关系的劳动者，订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，依照本法执行。”第96条规定：“事业单位与实行聘用制的工作人员订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同，法律、行政法规或国务院另有规定的，依照其规定；未作规定的，依照本法有关规定执行。”因此，对于事业单位采取企业化管理的编外人员，应当依照《劳动合同法》管理其劳动关系。
《劳动合同法》截止2011年已经实施3年多的时间，随着时间的推移和用工风险的暴露，越来越多的事业单位开始重新审视派遣制用工的价值，并陆续通过劳务派遣方式解决本单位编外人员的劳动关系管理问题。基于东方慧博劳务派遣公司的业务经验，事业单位一般通过劳务派遣的用工模式解决如下问题：第一，解决事业单位编外人员劳动关系、人事档案管理、工资、社会保险问题、工伤鉴定和认定问题、退休手续办理、保险异地转移等繁琐的事务性工作，降低了事业单位的管理成本；第二，通过第三方专业公司的引入，可以帮助事业单位规范劳动人事管理，控制劳动争议的发生；第三，通过加强对员工的日常管理，可以更好的保障员工的合法权益；第四，通过与第三方合作，将事业单位与员工之间的劳动关系转化为与劳务派遣公司的经济关系，使事业单位职能清晰，轻装上阵。实践证明，作为一种新型、灵活的用工模式，劳务派遣用工与事业单位的人员定编管理体制形成了很好的互补关系。而且《劳动合同法》中对劳务派遣在“临时性、辅助性、替代性”岗位的适用范围上做了方向性指引，也为事业单位使用劳务排遣提供了法律依据和保障。
伴随着《社会保险法》、《工资支付规定》等法律法规的实施，法制环境日趋规范，雇主责任被清晰界定。我们相信在此新形势下选择劳务派遣这种用工模式，必将在维护事业单位的稳定，促进十二五规划事业单位改革目标的实现上发挥更大的价值与作用。
来源：东方慧博
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